关注津巴布韦《投资和发展局法》的亮点
来源：本站 发布：2020-12-29 点击：503
自2000年以来，津巴布韦接连开展了土地改革和本土化运动，试图通过这些措施促进本国经济发展，增加社会福利，提高人民生活水平。但事与愿违，在进行土地改革和本土化运动中，外国投资者与津巴布韦政府发生多起投资争议，引发了投资者对津巴布韦投资环境的忧虑，致使一些外资撤离津巴布韦，导致其经济雪上加霜。为增强投资者的信心，吸引外资，津巴布韦政府在2020年2月7日公布了津巴布韦《投资和发展局法》。该法废除了此前的《投资机构管理法》《经济特区法》和《合资法》，出台了很多促进和保护外国投资的规定和举措。与此前相关法规相比，该法更为全面系统，在投资便利化、投资保障、投资许可事项的明晰化，以及投资争议程序细化等方面确有许多亮点。
一 便利投资进入
为便利投资进入津巴布韦，《投资和发展局法》专门设立了两个投资管理和促进机构，分别是投资和发展局（ZIDA）与一站式投资服务中心（OSISC）。
投资和发展局是一个具有独立法人资格的机构，能够以自己的名义起诉和应诉。投资和发展局的职责是规划、完善和实施投资促进战略，以吸引国内外投资；推动投资活动的分散化发展；实施并协调投资项目及投资促进相关活动；协助投资项目的准入和实施；与政府和利益相关者合作推动津巴布韦成为具有吸引力的投资目的地；设立并管理经济特区；评估并建议是否批准公私合营协议；对已登记的投资活动进行监督；等等。投资和发展局由津巴布韦总统或相关部长任命的首席执行官负责管理。为协助投资和发展局更好开展工作，《投资和发展局法》还设立了一个投资和发展局顾问委员会。顾问委员会由相关部长任命的8名成员组成，其中3名成员来自私有行业并应具有在国际投资机构、国际金融机构或其他国际机构任职的经历，或具有投资分析、财政、金融、公司法和私募融资方面的专业知识，其他5名成员来自公共部门的司局级官员。投资和发展局的首席执行官是顾问委员会的当然成员，并担任该委员会的秘书。顾问委员会的职责是就影响投资促进、发展、保护、便利化的任何事项进行调查，并向首席执行官提出建议；协助首席执行官履行职责；就投资促进、发展、保护和便利化战略的制定和实施提出建议；对首席执行官的工作表现进行评估；对总统或部长提交的任何事项进行审议等。
一站式投资服务中心在投资和发展局的管理和监督下开展工作，它由分别代表津巴布韦投资和发展局、公私合营单位、经济特区单位、移民局、税务局、环境管理局、津巴布韦储蓄银行、公司，以及其他商业实体登记办公室、国家社保局、能源管理局、劳工部、矿业部的不同柜台组成，以便投资者可以在一个地方完成投资所需要的所有程序。此外，投资和发展局也可在津巴布韦各国省份设立一站式投资服务网点，满足投资者在不同地方投资的需求。
二 注重投资保障
如果投资者的人身和财产在一个国家内得不到相应的保障，他/她就不可能盲目地到该国进行投资。为增强投资者的信心，津巴布韦《投资和发展局法》除了明确规定投资者及其投资在津巴布韦享有国民待遇、最惠国待遇以及公正和平等待遇外，还明确禁止对投资进行征收，并保证投资者可汇回相应资金。
在国民待遇方面，除了保留给津巴布韦当地人的投资行业外，外国投资者可在津巴布韦的其他任何行业自由投资。根据津巴布韦《本土化和经济赋权法》，保留给津巴布韦当地人的行业包括运输业（客车、出租车、轿车租赁）、批发和零售、理发店和美容美发、招聘机构、房产代理机构、洗熨服务、谷物磨碎、面包、烟草分级和包装、广告代理、当地艺术品和工艺品的营销和分销、以及手工采矿等12个行业。与国际上以及其他国家的规定一样，外国投资者在津巴布韦享有的国民待遇和最惠国待遇也存在一些例外情况，例如，这些待遇不适用于因津巴布韦属于某一自贸区、关税同盟、或共同市场的成员而给予津巴布韦公民的一些特殊优惠待遇的情形，也不适用于津巴布韦为促进或保护文化遗产和风俗、传统知识或生物资源而给予津巴布韦公民特殊待遇的情形。同时，为了避免歧义，该法还明确规定，最惠国待遇的规定不能适用于投资争端解决程序。在国际上，围绕着最惠国待遇可否适用于投资争端解决程序，曾经出现许多相互冲突的案例。
公正和公平待遇也是在国际投资中经常引发争议的一个术语。与近年来一些国家的投资立法一样，津巴布韦《投资和发展局法》对何谓公平和公正待遇作出了明确界定。根据该法第16条，违反公正和公平待遇的情形包括：（1）在刑事、民事或行政程序中剥夺司法；或（2）违反基本的正当程序，如实质性的程序拖延、在司法或行政程序中根本违反透明度原则、或政府对授予投资者或投资的许可、许可证或批准文件的条款或条件进行实质性变更；或（3）明显专断；或（4）基于明显错误的理由如性别、种族或宗教信仰进行针对性的歧视；或（5）对投资者进行粗暴对待，如威胁、胁迫或侵扰等。
在津巴布韦推行土地改革和经济本土化进程中，一些外国农场主和投资者认为津巴布韦政府采取的措施对他们的投资构成了国有化或征收，从而引发许多投资争议，也动摇了其他投资者在津巴布韦进行投资的信心。为了避免外国投资者的担忧，津巴布韦《投资和发展局法》明确规定，投资不得被征收或国有化，而且不得通过具有国有化或征收效力的措施，直接或间接强迫投资者将投资转让他人，除非是为了公共目的，符合法律正当程序，以非歧视的方式进行且支付了充分、及时、有效的赔偿。显然该法对国有化和征收措施附加了非常严格的条件。而且受此类措施影响的投资者还有权根据津巴布韦法律，要求津巴布韦司法机构或其他独立机构对此类措施进行司法审查，并对其投资进行估价。
三 明确投资许可事项
获得投资许可是开展投资活动的前提，只有获得投资许可后，投资者所进行的投资才能得到津巴布韦《投资和发展局法》的保护。根据该法规定，无论投资者是在经济特区之内还是之外进行投资，都首先向投资和发展局申请投资许可。在收到此类投资许可申请后，投资和发展局首席执行官应迅速批准或驳回此类申请。在对申请进行审议时，首席执行官可以听取投资顾问委员会对于申请的建议；在签发投资许可时，首席执行官在认为合适时，可以为投资许可增加一些相应条件。对于在经济特区内进行投资的许可申请，投资和发展局会特别关注以下因素：投资项目的出口导向或进口替代程度；投资促进国内经济工业化的程度；技能和技术转让使津巴布韦获利的程度；投资创造的就业机会和人力资源开发程度；本地原材料增值和利用程度；投资项目为津巴布韦带来的可兑换货币的价值；投资项目对环境的影响程度；投资项目对国内现有工业的影响及与国内经济的联系程度；技术转让的可能性以及其他投资和发展局认为适当的考虑因素。
《投资和发展局法》还对投资许可期限、延长、变更、中止和撤销等事项作了具体规定。对于在经济特区之外进行投资的投资许可的有效期由投资和发展局确定，在经济特区内进行投资的投资许可的有效期为10年。在投资许可到期后，投资者可申请延长期限。在投资许可有效期内，经投资和发展局批准，投资者还可将其投资许可转让给其他人。在投资者无法或无能力继续进行投资时，这种转让制度可以有效减少投资者的损失。如果投资者未经投资和发展局的批准就擅自将其投资许可转让他人，投资和发展局就会中止或撤销该投资许可。此外，如果投资和发展局确信投资者是通过欺诈或虚假陈述获得投资许可的，或投资者未能在投资许可有效期内实施所批准的投资活动而又不能给出合理解释，或投资者未能遵守签发投资许可时所施加的条件，它也可能被中止或撤销投资许可。
四 细化争端解决程序
争端解决程序也是投资者对外投资时尤为关注的一个方面。如果没有完善可行的投资争端解决程序，就可能造成投资争端解决的拖延或投资者的权利无法得到救济。津巴布韦《投资和发展局法》第八部分专门规定了投资争端解决程序。根据该法规定，在津巴布韦发生的投资争议只能适用津巴布韦法律并根据津巴布韦法律解释，通过在津巴布韦国内仲裁或双方同意的任何其他国际仲裁的方式解决。如果外国投资者母国与津巴布韦签订的双边投资保护条约中规定有投资争端解决方式，投资者也可将投资争端提交此类争议解决机制。但利用双边投资保护条约中的争议解决机制存在两个条件：（1）如果外国投资者是在津巴布韦《投资和发展局法》生效前即在2020年2月7日前就已在津巴布韦进行投资，而且该投资者母国与津巴布韦之间的双边投资保护条约也是在2020年2月7日前签订的，如果外国投资者希望利用双边投资保护条约中的投资争议解决机制，它就必须在2020年2月7日后的12个月内向津巴布韦投资和发展局登记其投资。如果外国投资者未能在此期限内登记其投资，他就被视为已放弃双边投资保护条约的保护，只能通过在津巴布韦国内仲裁或国内法院诉讼的方式解决投资争端；（2）如果外国投资者是在2020年2月7日后在津巴布韦进行投资的，无论其母国与津巴布韦之间的双边投资保护条约是在2020年2月7日之前或之后签订的，如果他希望利用双边投资保护条约中的投资争议解决机制，他就必须在该日期（2020年2月7日，此处规定可能存在错误，似乎应为“作出投资之日”）之后的90天内向投资和发展局登记其投资，否则也只能通过津巴布韦国内仲裁或国内法院诉讼的方式解决投资争议。
这一投资争端解决规定尤应引起中国投资者的注意。中国与津巴布韦之间的双边投资保护条约是在1996年5月21日签订的。该条约规定了两种类型的投资争端解决方式：对于所有投资争议均可在协商无效后，提交接受投资的缔约方的有管辖权的法院通过诉讼方式解决；对于因征收补偿额发生的争议，在协商无效后，双方可将争议提交专设仲裁庭解决，前提是双方尚未将此类争议提交诉讼解决。如果中国投资者希望利用该条约中的争议解决机制，他就必须根据该法有关投资登记的要求在规定的期限内对其投资进行登记。
由于土地改革运动和经济本土化带来的负面影响，再加上近几年津巴布韦国内的政治不稳定性，津巴布韦的国内营商环境受到了很大打击。根据世界银行发布的2019年《营商环境报告》，在被评估的190个国家中，津巴布韦仅位列第155名。姆南加古瓦总统上台后，为改善营商环境，提出了“津巴布韦向商业开放”的口号，同时采取了一系列措施，如向此前被驱逐的白人农场主支付赔偿，不断放松本土化政策的限制等。《投资与发展局法》的颁布，是津巴布韦为了提振本国经济而出台的一项极为重要的举措。从总体上看，该法吸收了国际上和其他国家外资立法的一些先进规定，具有一些明显的亮点。但该法最终能否在实践中发挥预期的作用，还需要进一步观察。
| 来源：西亚非洲研究所 | 整理：中国非洲总商会秘书处
一 便利投资进入
为便利投资进入津巴布韦，《投资和发展局法》专门设立了两个投资管理和促进机构，分别是投资和发展局（ZIDA）与一站式投资服务中心（OSISC）。
投资和发展局是一个具有独立法人资格的机构，能够以自己的名义起诉和应诉。投资和发展局的职责是规划、完善和实施投资促进战略，以吸引国内外投资；推动投资活动的分散化发展；实施并协调投资项目及投资促进相关活动；协助投资项目的准入和实施；与政府和利益相关者合作推动津巴布韦成为具有吸引力的投资目的地；设立并管理经济特区；评估并建议是否批准公私合营协议；对已登记的投资活动进行监督；等等。投资和发展局由津巴布韦总统或相关部长任命的首席执行官负责管理。为协助投资和发展局更好开展工作，《投资和发展局法》还设立了一个投资和发展局顾问委员会。顾问委员会由相关部长任命的8名成员组成，其中3名成员来自私有行业并应具有在国际投资机构、国际金融机构或其他国际机构任职的经历，或具有投资分析、财政、金融、公司法和私募融资方面的专业知识，其他5名成员来自公共部门的司局级官员。投资和发展局的首席执行官是顾问委员会的当然成员，并担任该委员会的秘书。顾问委员会的职责是就影响投资促进、发展、保护、便利化的任何事项进行调查，并向首席执行官提出建议；协助首席执行官履行职责；就投资促进、发展、保护和便利化战略的制定和实施提出建议；对首席执行官的工作表现进行评估；对总统或部长提交的任何事项进行审议等。
一站式投资服务中心在投资和发展局的管理和监督下开展工作，它由分别代表津巴布韦投资和发展局、公私合营单位、经济特区单位、移民局、税务局、环境管理局、津巴布韦储蓄银行、公司，以及其他商业实体登记办公室、国家社保局、能源管理局、劳工部、矿业部的不同柜台组成，以便投资者可以在一个地方完成投资所需要的所有程序。此外，投资和发展局也可在津巴布韦各国省份设立一站式投资服务网点，满足投资者在不同地方投资的需求。
二 注重投资保障
如果投资者的人身和财产在一个国家内得不到相应的保障，他/她就不可能盲目地到该国进行投资。为增强投资者的信心，津巴布韦《投资和发展局法》除了明确规定投资者及其投资在津巴布韦享有国民待遇、最惠国待遇以及公正和平等待遇外，还明确禁止对投资进行征收，并保证投资者可汇回相应资金。
在国民待遇方面，除了保留给津巴布韦当地人的投资行业外，外国投资者可在津巴布韦的其他任何行业自由投资。根据津巴布韦《本土化和经济赋权法》，保留给津巴布韦当地人的行业包括运输业（客车、出租车、轿车租赁）、批发和零售、理发店和美容美发、招聘机构、房产代理机构、洗熨服务、谷物磨碎、面包、烟草分级和包装、广告代理、当地艺术品和工艺品的营销和分销、以及手工采矿等12个行业。与国际上以及其他国家的规定一样，外国投资者在津巴布韦享有的国民待遇和最惠国待遇也存在一些例外情况，例如，这些待遇不适用于因津巴布韦属于某一自贸区、关税同盟、或共同市场的成员而给予津巴布韦公民的一些特殊优惠待遇的情形，也不适用于津巴布韦为促进或保护文化遗产和风俗、传统知识或生物资源而给予津巴布韦公民特殊待遇的情形。同时，为了避免歧义，该法还明确规定，最惠国待遇的规定不能适用于投资争端解决程序。在国际上，围绕着最惠国待遇可否适用于投资争端解决程序，曾经出现许多相互冲突的案例。
公正和公平待遇也是在国际投资中经常引发争议的一个术语。与近年来一些国家的投资立法一样，津巴布韦《投资和发展局法》对何谓公平和公正待遇作出了明确界定。根据该法第16条，违反公正和公平待遇的情形包括：（1）在刑事、民事或行政程序中剥夺司法；或（2）违反基本的正当程序，如实质性的程序拖延、在司法或行政程序中根本违反透明度原则、或政府对授予投资者或投资的许可、许可证或批准文件的条款或条件进行实质性变更；或（3）明显专断；或（4）基于明显错误的理由如性别、种族或宗教信仰进行针对性的歧视；或（5）对投资者进行粗暴对待，如威胁、胁迫或侵扰等。
在津巴布韦推行土地改革和经济本土化进程中，一些外国农场主和投资者认为津巴布韦政府采取的措施对他们的投资构成了国有化或征收，从而引发许多投资争议，也动摇了其他投资者在津巴布韦进行投资的信心。为了避免外国投资者的担忧，津巴布韦《投资和发展局法》明确规定，投资不得被征收或国有化，而且不得通过具有国有化或征收效力的措施，直接或间接强迫投资者将投资转让他人，除非是为了公共目的，符合法律正当程序，以非歧视的方式进行且支付了充分、及时、有效的赔偿。显然该法对国有化和征收措施附加了非常严格的条件。而且受此类措施影响的投资者还有权根据津巴布韦法律，要求津巴布韦司法机构或其他独立机构对此类措施进行司法审查，并对其投资进行估价。
三 明确投资许可事项
获得投资许可是开展投资活动的前提，只有获得投资许可后，投资者所进行的投资才能得到津巴布韦《投资和发展局法》的保护。根据该法规定，无论投资者是在经济特区之内还是之外进行投资，都首先向投资和发展局申请投资许可。在收到此类投资许可申请后，投资和发展局首席执行官应迅速批准或驳回此类申请。在对申请进行审议时，首席执行官可以听取投资顾问委员会对于申请的建议；在签发投资许可时，首席执行官在认为合适时，可以为投资许可增加一些相应条件。对于在经济特区内进行投资的许可申请，投资和发展局会特别关注以下因素：投资项目的出口导向或进口替代程度；投资促进国内经济工业化的程度；技能和技术转让使津巴布韦获利的程度；投资创造的就业机会和人力资源开发程度；本地原材料增值和利用程度；投资项目为津巴布韦带来的可兑换货币的价值；投资项目对环境的影响程度；投资项目对国内现有工业的影响及与国内经济的联系程度；技术转让的可能性以及其他投资和发展局认为适当的考虑因素。
《投资和发展局法》还对投资许可期限、延长、变更、中止和撤销等事项作了具体规定。对于在经济特区之外进行投资的投资许可的有效期由投资和发展局确定，在经济特区内进行投资的投资许可的有效期为10年。在投资许可到期后，投资者可申请延长期限。在投资许可有效期内，经投资和发展局批准，投资者还可将其投资许可转让给其他人。在投资者无法或无能力继续进行投资时，这种转让制度可以有效减少投资者的损失。如果投资者未经投资和发展局的批准就擅自将其投资许可转让他人，投资和发展局就会中止或撤销该投资许可。此外，如果投资和发展局确信投资者是通过欺诈或虚假陈述获得投资许可的，或投资者未能在投资许可有效期内实施所批准的投资活动而又不能给出合理解释，或投资者未能遵守签发投资许可时所施加的条件，它也可能被中止或撤销投资许可。
四 细化争端解决程序
争端解决程序也是投资者对外投资时尤为关注的一个方面。如果没有完善可行的投资争端解决程序，就可能造成投资争端解决的拖延或投资者的权利无法得到救济。津巴布韦《投资和发展局法》第八部分专门规定了投资争端解决程序。根据该法规定，在津巴布韦发生的投资争议只能适用津巴布韦法律并根据津巴布韦法律解释，通过在津巴布韦国内仲裁或双方同意的任何其他国际仲裁的方式解决。如果外国投资者母国与津巴布韦签订的双边投资保护条约中规定有投资争端解决方式，投资者也可将投资争端提交此类争议解决机制。但利用双边投资保护条约中的争议解决机制存在两个条件：（1）如果外国投资者是在津巴布韦《投资和发展局法》生效前即在2020年2月7日前就已在津巴布韦进行投资，而且该投资者母国与津巴布韦之间的双边投资保护条约也是在2020年2月7日前签订的，如果外国投资者希望利用双边投资保护条约中的投资争议解决机制，它就必须在2020年2月7日后的12个月内向津巴布韦投资和发展局登记其投资。如果外国投资者未能在此期限内登记其投资，他就被视为已放弃双边投资保护条约的保护，只能通过在津巴布韦国内仲裁或国内法院诉讼的方式解决投资争端；（2）如果外国投资者是在2020年2月7日后在津巴布韦进行投资的，无论其母国与津巴布韦之间的双边投资保护条约是在2020年2月7日之前或之后签订的，如果他希望利用双边投资保护条约中的投资争议解决机制，他就必须在该日期（2020年2月7日，此处规定可能存在错误，似乎应为“作出投资之日”）之后的90天内向投资和发展局登记其投资，否则也只能通过津巴布韦国内仲裁或国内法院诉讼的方式解决投资争议。
这一投资争端解决规定尤应引起中国投资者的注意。中国与津巴布韦之间的双边投资保护条约是在1996年5月21日签订的。该条约规定了两种类型的投资争端解决方式：对于所有投资争议均可在协商无效后，提交接受投资的缔约方的有管辖权的法院通过诉讼方式解决；对于因征收补偿额发生的争议，在协商无效后，双方可将争议提交专设仲裁庭解决，前提是双方尚未将此类争议提交诉讼解决。如果中国投资者希望利用该条约中的争议解决机制，他就必须根据该法有关投资登记的要求在规定的期限内对其投资进行登记。
由于土地改革运动和经济本土化带来的负面影响，再加上近几年津巴布韦国内的政治不稳定性，津巴布韦的国内营商环境受到了很大打击。根据世界银行发布的2019年《营商环境报告》，在被评估的190个国家中，津巴布韦仅位列第155名。姆南加古瓦总统上台后，为改善营商环境，提出了“津巴布韦向商业开放”的口号，同时采取了一系列措施，如向此前被驱逐的白人农场主支付赔偿，不断放松本土化政策的限制等。《投资与发展局法》的颁布，是津巴布韦为了提振本国经济而出台的一项极为重要的举措。从总体上看，该法吸收了国际上和其他国家外资立法的一些先进规定，具有一些明显的亮点。但该法最终能否在实践中发挥预期的作用，还需要进一步观察。
| 来源：西亚非洲研究所 | 整理：中国非洲总商会秘书处
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